砂石矿采矿权出让的实践与法律的“背离”

砂石骨料是建筑、道路、桥梁等基础设施工程建设用量最大、不可或缺、不可替代的重要基础材料。随着生态文明建设和法治国家建设的加快推进，绿色化、智能化和法治化将引领和保障砂石骨料行业的进一步发展。

 现行建筑用矿采矿权出让实践与采矿出让法律规定存在三大“背离”，现简述如下，供业界在修订矿产资源法及有关配套法规时予以统筹考虑。

（一）采矿权人主体方面的背离

根据《矿产资源法》第三十五条和《矿产资源法实施细则》第四十条，个体可以依法采挖零星矿体，可成为普通建筑砂石矿的采矿权人。《民法通则》第八十一条第二款对自然人享有的采矿权依法予以保护。

但是，实践中，很少见到自然人作为建筑用矿的采矿权人，而在不同省区个案中不时看到自然人成为萤石矿、铁矿、石英矿、石煤等矿种的采矿权人。例如，甘肃省金昌市颁发的永昌县吉荣萤石矿、湖南省常德市颁发的石煤矿采矿权人都是自然人。

这就形成了现行实践与法律规定的背离，个体可成为建筑用矿采矿权人的权利被无情的现实击碎，而部分非建筑用矿的矿种却可作为个体采矿权人的避风港。是法律规定出现了问题，还是实践执行出现了问题？

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称“意见”），《意见》强调“保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争，同等受到法律保护。”在此背景下，修订矿产资源法及其配套法规制度时，应当保障自然人平等使用矿产资源资产的权利，并确保法治的统一。

（二）出让标的背离

《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发（2006）12号，以下简称12号文）奠定了我国矿业权出让的基本格局。为了便于出让方式的选择，12号文将矿产资源分为三类，第一类属于高风险矿种，第二类属于低风险矿种，第三类属于无风险矿种。这种分类具有重大意义，不仅明确了前两类矿产资源需要设立探矿权，出让标的为探矿权资产，而对于第三类矿产，主管部门可以直接出让采矿权；而且明确了不同类别的矿产资源适用不同的出让方式，即第一类矿产可适用申请在先方式，第二类矿产可适用招拍挂方式，第三类矿产可直接以招拍挂出让采矿权。

根据12号文，可直接以招拍挂方式出让采矿权的建筑用矿产包括石灰岩和天然石英砂。而石灰岩（其他）、白云岩、玄武岩、辉绿岩、安山岩、闪长岩、花岗岩、凝灰岩、大理岩等属于第二类矿产，按照规定应设立探矿权，并以招拍挂方式出让探矿权。

但是，实践中，建筑用花岗岩等矿种被直接出让采矿权，例如《寻乌县文峰乡下坪建筑用花岗岩矿等二宗矿业权网上挂牌出让公告》（赣国土资网交矿[2019]B003号）、《南丹县芒场镇尧林村方解石矿采矿权 网上挂牌出让公告河国土网采告〔2018〕54号》。至于，背后的原因可能是由于地方政府事务性支出众多，而收入渠道单一，急需尽快将资源变现，于是，就弱化了地质规律和上位法规定的约束。

（三）发证机关的背离

根据《矿产资源开采登记管理办法》，可供开采的储量规模为中型的矿山，由省级地矿主管部门审批发证；同时，根据《河北省矿产资源管理条例》第十六条，开采小型储量规模矿产资源，由省地质矿产主管部门授权的市、县（市、区）地质矿产主管部门审批。
根据《关于印发<矿产资源储量规模划分标准>的通知》（国土资发〔2000〕133号），赋存白云岩资源储量超过5000万吨（含）矿石的，矿产资源储量规模为大型；1000万吨以下的为小型；资源储量处于两者之间的，属于中型。

根据现行法律，这种背离表现在两个方面：

一方面，按照矿产资源法规定，资源储量大型的，都应由国务院地矿部门审批发证，但是却被200号文所修正；

另一方面，资源储量为小型的，应由省级人大制定的行政法规授权部门审批，却被有关省级规范性文件所修正。例如2018年5月，中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅印发《关于严格控制矿产资源开发加强生态环境保护的通知》（冀办传〔2018〕25号），将矿产开发项目的立项核准、环境影响评价报告审批、矿业权许可、安全生产许可等审批权一律依法调整至省级主管部门。

因此，在修订矿产资源法和配套法规时，应对采矿权人主体、建筑用矿的出让标的、开采审批权限进行重新配置，做到名实相符。法律规定可以适当超前于现实生活，但不能跑得太快，更不能滞后于矿产资源开采管理实践，否则，法律威严、法治统一，情何以堪！